在孙中山执意拒绝下，张作霖毫无疑义地被再次推举为中华民国“国家统一委员会”主席，获得连任。以张汉卿为首的“计划委员会”为设计国家的国体与政体作了大量的工作，并基本上与各方达成协议，于半年后召开立法院----即国会的选举工作。至于政体为何，尚无具体结论，在此期间，段祺瑞继续作为临时执政，代表国家行使权力，但实际行政、军事、外交、人事及经济权力均集中在人民党系手中。在这一段期间，人民党的地方组织已经在各地扎根，成为正式的力量渐渐地在非传统的奉系地方行政上发挥作用，引起其它地方实力派的不满和警惕。
    但是作为唯一有潜力对抗人民党地位的国民党总理孙中山本来就认为虚弱的中国应该是军政、训政与宪政三步走，对各在野党派势力及国民党内反对的声音作了很好的压制。正如他在张作霖“国家统一委员会”就职典礼上所致贺词的那样：
    “中国所走的道路，应该是统一、强大、民主的道路，但是民主不是一蹶而就的，前段时间所发生的总统贿选就是一个很好的脚注。在军阀林立的前10几年，我一直期望建立一个军管的政府、一个强有力的领袖，只有这样，才能保证中国政局的稳定和国家的统一，此谓军政时期。军政时期优先消灭军阀土匪，应实行军管，现在这一步已经基本完成了。训政时期优先基础建设与民权初步训练，应实行一党执政。只有一个强有力的政权才能够保证这一前提得已实施，而人民党无疑代表了这一政权基矗宪政实行之条件是全国半数以上县市具有选举罢免地方首长之条件，公民具有发动创制复决之条件，则可以选举召开国民大会制订宪法，还政于民，实行多党竞争的现代政治制度。”
    张汉卿在《人民日报》刊登文章，解读宪政阶段人民党是否会主动交出权力、实行多党竞争时说：“首先要申明，人民党是国家的领导者，但是国家的权力在人民。当一个政党不能适应人民的需求时，他自然会被淘汰出去。为防止人亡政息，我们将在适当的时候导入党内的和国家的选举制度。即由党的基层委员会选举产生党的各级委员会，实行党的民主集中制，以限制个人的权力、集结集体智慧。在国家完全统一后，成立全新的国民代表大会制度，人民依法行使管理国家、监督政府机构的权利。我们将在立法部门之下设立一个行政监察委员会，以弹劾各级部门的行政偏差。此外，还将设立一个对政府公务人员的考评机构，即考试委员会。这两个机构均隶属于国会，不受制于任何党派。在行政、立法部门之外，还将设立一个不为各党派控制的独立的司法系统。这就是孙先生所宣讲的立法、司法、行政三权分立和加上监察院和考试院的五院制度。”
    现在国家的最高权力集中在“国家统一委员会”中，它成立之初的第一个重要使命便是确立国体与政体。要知道经历了长期的战争，中华民国体制已经千疮百孔，人民党建立一个什么样的国家是值得各派系需要认真对待的大问题。虽然民主之声虽然不绝于耳，但是刚刚经历了一场贿选和一场大战，人们迫切需要的只是安宁，各派系需要的也只是权力的分配。张汉卿再一次运用远交近攻的手腕，使奉系人马不仅在军事上，而且在政治和经济上完全控制了政府。
    对于政权上交“国家统一委员会”，既得利益者的诸侯们不无意见，他们更倾向于建立一个慵散而不是集权的国家。这个传统从剿灭太平天国的湘军集团崛起开始，由于督抚们渐渐把军权、财权与用人权等揽在自己身上，因此，地方坐大，中央衰落。
    中央集权的危机，在清政府那里早有预感。尤其让清政府震惊的，是1900年的“东南互保”。那时候，因为“扶清灭洋”的义和团运动爆发，清政府向列强“宣战”。而东南各省督抚，却丝毫不理会清政府的命令，反而与列强相约局部休兵，互保东南。
    这个事件给中国人一个重要启示。1901年，梁启超就向中国人介绍瑞士联邦制，说中国自古以来就有地方自治传统，如果能采用联邦制，中国许多难题都容易化解。因此，如何建立集权、分权新模式，清政府也在思索。1906年，清政府宣布预备立宪，其中一个重要内容就是参照东西洋各国立宪经验，以官制改革为突破口，重建中央与地方分权模式。
    然而，清政府毕竟不是一个真正意义上的现代政府，数百年的“家天下”思想已经深入骨髓，很难真正去分享权力。于是仿行立宪的原则，就成了“大权统一于朝廷，庶政公诸舆论”，也就是说中央政府依然掌握实权，只是允许民众参与讨论政治而已。但即使这样有限的让步，清政府实际也没做得到，它真正的思路或者说“惯性思维”是——削弱现行督抚权限，各省新设督抚权限仅与日本府县知事相当，财政、军事权悉收归中央，反倒是要加强中央权力。
    清政府的决定，引起地方势力的严重不满。直隶总督兼北洋大臣袁世凯公开反对，表示很难办到，各省督抚也相继表示不满，此案只有暂时被搁置起来。清政府仿行立宪宣称要解决中央、地方的权限问题，结果却南辕北辙，很不理想。
    真正算作近代中国地方主义起点的，是陈宝箴、黄遵宪等人所主导的“湖南新政”。 湖南新政发生在甲午战败后。由于战败，中国人就去检讨过去几十年发展中的问题，朝野内外一个基本共识是，过去对社会管控太多，中国没有民间社会，没有“自组织”，没有新闻媒体，没有一切现代国家所拥有的社会管理方式。
    这一特别机遇被陈宝箴、黄遵宪等人敏锐地抓住了，而他们之所以在湖南进行试验并能成功，主要还是因为湖南本身所具有的独特性——极端激进与极端保守同时并存。
    就区位来看，湖南拥有一个特殊的窗口——广东。湖南人至今外出打工，依然首选广东。广东是近代中国与外国人接触最早、最多的地区。湖南人通过广东这个窗口，看到了西方文明优长之处，因而有曾国藩、郭嵩焘、谭嗣同、毛ze东等一大批力主学习西方的湖南人。另一方面，湖南在中国的位置，当南北要冲，为西南门户，是各方势力争夺的焦点。或许由于这个原因，湖南人排外、反抗的思想格外激烈。当1897年德国出兵占领山东胶州湾、掀起瓜分中国的狂潮时，湖南人就在两年自治的经验基础上准备独立。这当然不是分裂，而是准备像梁启超等所期待的那样，以湖南独立为中国将来重建统一积蓄力量，保留一个复兴基地。
    湖南独立在1897年没有成为现实，因为清政府鉴于胶州湾事件的巨大影响，在第二年开始了政治改革，是为戊戌维新。戊戌维新为湖南地方自治增添了动力，湖南省内的南学会，就是一个提倡地方自治的政治团体。遗憾的是，湖南地方自治并没有结果。戊戌变法在1898年秋天逆转，湖南地方自治试验也就随着陈宝箴、黄遵宪被解职而烟消云散。
    20世纪20年代初，过去的地方自治先锋，又成为“联省自治”运动的领头羊。湖南不仅在1920年11月由省长谭廷闿、师长赵恒惕发表通电，第一个宣布自治，还在1922年元旦正式公布施行湖南宪法。在湖南省的启示下，四川省的刘湘，贵州省的卢焘，广东省的陈炯明，江西省的陈光远，浙江省的卢永祥，陕西省的陈树藩，东北的张作霖，华北的吴佩孚等政治强人，都先后运用各种方式尝试自治。
    不过，我们看到一个相当奇怪的现象，那就是20年代早期的中国，各地的自治运动风起云涌，而经过几年的折腾，到头来却是中国获得了新的统一，各省依然处于统一中国的范围之内，并没有任何一个省真正从中国分离出去。
    这其实是很正常的，因为中国人自古就有一个区域“忠诚分层”的问题，湖南人忠于湖南，但不会忘情中国，真正愿意一省独立永久脱离中国的毕竟是少数。中国自古以来的自治，都是相对于大中国而言，是统一条件下的治理方式调整，因而自治运动发展到一定阶段，就是《三国演义》的开篇，分久必合，合久必分。按照上世纪20年代的政治逻辑，各省自治必然渐渐进入数省联治。像奉系的崛起就是一个自然的例子，张汉卿的作用其实只是把握了这个走向，让“联省自治”的动作更快更稳健而已。
    直到以张汉卿为首的人民党提出了“中国重建统一，重回军政、训政、宪政三阶段”，三民主义成了国家指导思想，地方自治、地方主义也就重新纳入张汉卿的思想框架中。在这个框架中，中国仍要实行地方自治，只是中央层面之外，直接进入县域，不再让各省成为一个自治体。这显然是避免各省坐大，地方自治演变成地方割据。对张汉卿来说，在占据天时、地利、人和的情况下，绝不允许一个表面的统一，所有地方原先的军事实力派，绝对不允许其握着地方大权。只是他们不再公然宣称要实行联邦制，而是在民族主义的框架下小心翼翼地发展着地方的势力。
    从当时中国最直接、最现实的困境来说，联邦制、联省自治、一国多制的政治体制，至少可以在一定程度上遏制各种政治野心家的专擅行为。从消极意义来说，这也是当时实际上陷入分裂状态的中国重新走上统一之路的一种“比较和平的方法”。这种复合国体形式，或许合乎中国国情，中国的实际情况也许确实如许多学者所分析的那样。但从另一方面看，它实际上陷入了一个理论误区。因此，反对者也几乎如出一辙从中国国情来立论。
    中国国情一个最大的特殊性在于，理论上不会有谁坚定反对自治、联治，但在他们内心深处想着的是“自己治”，而不是“别人治”。那些没有能力扩大地盘的小军阀，则更乐意于抱定“自治”的招牌不放。也就是说，“自治”实际上很可能被操作为“官治”、“军治”，而非“民治”。更何况，当时中国的民众并没有相应的自治能力，还需要长期的培训。这就不可避免发生一个问题，一旦利益冲突，拥有权势的人或集团是不会轻易放弃自己的既得利益的，更遑论帮助民众来参与政治，约束自己。
    奉系即是代表，张汉卿是其中杰出的代表。
    当奉系还很虚弱时，也曾反对过“武力统一”，但那是因为他羽翼未丰，一旦他以为自己的力量差不多时，也和其他军阀一样，要建立所谓“全国统一”的“合法政府”。这次破开荒召开的所谓“国是会议”，发起国民大会，恢复旧法统，取消南北政府，实现全国统一，其实就是这个目的。
    一点儿也不奇怪，新成立的内阁中，奉系取得了除交通、教育、司法委员会主席之外的全部6个席位，切得很大的一块蛋糕。
    此届内阁阁员名单如下：行政委员会主席王永江、财经委员会主席潘复、农业委员会主席莫德惠、工业委员会主席刘尚清、教育委员会主席马寅初（无党派）、交通委员会主席孙中山（国民党）、国防委员会主席张作霖（兼）、计划委员会主席张汉卿、司法委员会主席林翔（无党派，林则徐后人）。
    国防委员会一共17名委员，名单如下：主席张作霖、副主席孙烈臣、吴俊升、张汉卿（兼人民军总参谋长）、阎锡山、李宗仁、冯玉祥与孙中山，基本上拥有军权的实力派系才得已进入。委员中来自奉系（人民军）的有：
    张作相（改组后的沈阳军区司令）、韩麟春（兰州军区司令）、戢翼翘（武汉军区司令）、于学忠（广州军区司令）、蒋柏里（筹建中的南京军区司令）、汲金纯（济南军区司令）、姜登选（中央卫戍军区司令，兼总政治部主任）、杨宇霆（总装备部长、兼沈阳兵工厂督办）、郭松龄（副总参谋长兼总后勤部长）。因为这些地盘均为人民军占有，所以各派系人民党在这些地盘上的“分封”几乎没有争议。
    来自其它派别的有4位：
    阎锡山（山西革命军总司令，辖5个师2个混成旅，共11万人），驻所山西；
    冯玉祥（国民革命军第1军军长，共3个师1个混成旅，6万多人）驻所河北廊坊；
    孙岳（国民革命军第2军军长，共2个师，3万多人），驻所北京通州；
    孙中山（时任中国最大的参政党----国民党的总理。只有此公无兵无权，但当之无愧地成为其中的一员）。